北京大學國際關係學院 姚 遠
●大拆大建式的舊城改造，是偽“公益”真“公害”
●在“發展經濟”、“改善民生”的旗號下，當前不少舊城改造不過是“土地財政”的遮羞布
●中國的舊城保護絕非無解，可變舊城改造為社區營造
獨家策劃：南京、大連紛毀古城，地方政府應“把根留住”
新年伊始，“舊城改造”的大錘再次讓人們揪心：在大連，不可移動文物“鳳鳴街近代建築群”遭遇野蠻拆除；在南京，倉巷地區的湖北會館等一批古建築，在新版《南京老城南歷史城區保護規劃》公示期間被白下區拆遷辦突擊破壞；在北京，“時間文化城”被“鐘鼓樓廣場擴建”取代，鐘鼓樓地區如何“整體保護”尚待觀察… …
就在去年12月，《國有土地上房屋徵收與補償條例（第二次公開徵求意見稿）》發布，仍將“舊城區改建”納入公共利益之列，隨即引發公眾的質疑。 人們認為，一些城市以舊城改造為名，行大拆大建、賣地賺錢之實，這樣的舊城改造哪是“公益”，稱其為“公害”也毫不為過。
現行模式之弊
從文物保護的角度看，近些年來，成片成片的歷史街區在“改造”的大旗下被夷為平地，歷經千百年歲月形成的街巷肌理，鮮活的傳統社區以及市井文化被毀於一旦。 這場“休克療法式”的“舊城改造”，對中華文脈的影響之深、之巨、之不可逆，堪稱中國城市史上“三千年未有之大變局”。 而從民生保障的角度看，舊城改造製造了大量社會問題，很多低收入家庭雖然靠拆遷住上了新房，但失去了就業、醫療、教育等重要的生活條件。 顯然，如果只改善“住有所居”，而惡化了“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養”的條件，舊城改造就談不上真正的改善民生。
現行的舊城改造模式，往往以大規模拆遷方式運作，當地居民皆須遷走，土地則以整理儲備，或招標、拍賣、掛牌的方式出讓，地方政府從中獲取巨額土地出讓金。 這正是一些城市對舊城改造趨之若鶩的根本原因。 1994年分稅制改革造成了一些地方的財政困難，1998年後，隨著土地出讓金全額歸地方政府所有，加上建築業稅、房地產稅和耕地佔用稅占到地方稅收60%，形成了所謂“土地財政”。 這導致地方政府過度依賴房地產業，而作為房地產業核心的土地供應，已將矛頭指向寸土寸金的歷史街區。 在種種“發展經濟”、“改善民生”的旗號下，舊城改造不過是“土地財政”的遮羞布而已。
他山之石可以攻玉
然而，其他國家的成功經驗早已表明，保護舊城從來不是發展、民生、現代化的反義詞。 遍覽意大利的威尼斯、法國的波爾多、日本的京都和奈良等古城，都完美體現了保護與發展的辯證法：既在整體上原封不動地保持古城的風貌、韻味、尺度、肌理，又在微觀層面實現了住房條件和基礎設施的改善與更新。 那麼，為什麼許多國外名城，根本不需要進行傷筋動骨的“舊城改造”呢？
在大多數實行分稅制的國家，如美國、法國、日本，都將不動產稅（又稱物業稅、固定資產稅）作為地方稅的主體稅種。 根據不動產市值，以一定稅率向產權人每年收取不動產稅，可使得政府投入的公共服務源源不斷地得以回報，從而促使政府專注於公共產品的供給，確保不動產的穩定和升值。 這樣，以物權保護為前提，政府只需要對房主保護、修繕歷史建築進行規範和引導，並著力提供公共服務，歷史街區就可以由內而外地得到自然康復。
隨著中國改革的深化，特別是近年《物權法》、《歷史文化名城名鎮名村保護條例》的頒布實施，國人的物權意識、文化遺產保護意識得到空前提高，物業稅的開徵也已呼之欲出。 在新的經濟社會條件下，舊城保護與整治的轉型，勢在必行。 2007年下發的《國務院關於改善低收入家庭住房困難的意見》已經提出，對可整治的舊住宅區應“力戒大拆大建”，“以改善低收入家庭居住環境和保護歷史文化街區為宗旨，遵循政府組織、居民參與的原則，積極進行房屋維修養護、配套設施完善、環境整治和建築節能改造”。
這樣的精神，在一些城市舊城保護兼顧民生改善的探索中，已經有了值得期待的體現。 2005年，北京修編《城市總體規劃》，提出“舊城整體保護”，“鼓勵居民按保護規劃實施自我改造更新，成為房屋修繕保護的主體”。 在北京煙袋斜街的整治中，政府通過宣布“不拆了”，僅僅投入200萬元用於公共服務和基礎設施建設，就激活了當地居民自我修繕的積極性。 而在南京，一年多以前，老城南舊城區遭遇規模空前的“老城改造”。 現在，已經施行的《南京市歷史文化名城保護條例》在立法過程中採納民意，刪去草案的“老城改造”條款，而要求政府制定“老城保護方案”，按照“政府主導、統籌規劃、整體保護、合理利用”的原則傳承古都文脈。
改造模式可變拆遷為修繕
事實表明，中國的舊城保護絕非是無解的題。 國際上的成功經驗早已表明，舊城保護完全可以在政府的指導下，以居民為主體，通過社區互助的“自我修繕”方式來實施，將舊城整治從拆遷模式下的行政關係，轉變為修繕模式下的民事關係。 例如法國1962年《馬爾羅法》規定，居民修繕保護建築可以得到國家的資助，並享受若干減免稅的優惠。 美國城市規劃的區劃法規（zoning）機制，通過界定社區的屬性，明確產權邊界，保證不動產的安全與增值，規定哪些事情不能發生，其結果就是“安居樂業”。
“安居樂業”的前提，來自物權的穩定。 我曾漫步於日本的京都、奈良，令我震撼的並非只是那些宏偉的寺廟、莊嚴的塑像，還有透過“民家”院牆看到的那一方假山或一株古梅。 這不只是時間的印跡，更是一代代房主用心維護的明證，正所謂“有恆產者有恆心”。 我總是想，同樣是古城，為什麼這裡見不到破敗的危舊房屋？ 穩定而安全的物權，會促使房產所有者千方百計地保護好它，而不是看著它一天天破敗下去，成為“危房”。
以物權保護為前提，自上個世紀六七十年代起，日本社會形成了被稱為“社區營造”的地方治理模式。 它不單是冷冰冰的硬件建設，而是以居民為主體，通過行政和居民的協調合作，從硬件、軟件兩個方面解決地域、社區特定課題的公眾參與模式。 從修好自家開始，街坊們又逐漸關注起街區來，自治會擔當社區的維護、管理，商會負責街區的餐飲、住宿等服務業，同業公會則組織起漆器、陶器、織錦等傳統手工藝的傳承與展示，鄉土文化社團建設起一個個小型博物館、資料館。 這樣，街區就不只是有物質、空間的空殼，而有了生生不息的文化命脈。 “社區營造”所體現的“物權”加“參與”的保護機制，使得歷史建築得以保護，民俗民風得以傳承，社區團結得以加強，從而讓傳統街區源遠流長。
實踐證明，以居民為主體，政府主導、專家指導、社會參與的“社區營造”模式，能最大限度地調動各方面的積極性，形成舊城保護與整治的最大合力。 期待這樣的模式，也能在包括倉巷在內的整個南京老城，在北京的鐘鼓樓、前門、宣南，在哈爾濱的中華巴洛克街區，在大連的鳳鳴街，在全國各地的歷史舊城區得以推廣。
（責任編輯：黃維）
